2020 年度新知答主
在乡村振兴的背景下，半城市化地区的规划治理面临着复杂的挑战。为了解决这些问题，本文针对我国半城市化乡村地区的规划现状，提出了应用西方倡导性规划理论和多元主义思想的建议。通过这种方式，我们形成了面向乡村地区的倡导性规划工作模式，并构建了“1个乡村总体发展战略+N个基层乡村多元风貌提升设计+1组乡村法定化成果接口”的多元渐进式乡村规划治理体系。本文以汕头市仙门城社区的乡村规划治理为例，详细介绍了该乡村“1+8+1”的多元渐进式规划体系，实现了新时期陪伴式的乡村规划治理创新。
全文共计7353字。
作者简介：
李晶晶是南京大学城市规划设计研究院有限公司北京分公司的副总经理，同时也是南京大学中法区域城市规划中心北京中心的研究员和安徽特色小镇发展研究中心的研究员。
闫佳，武汉大学城市设计学院的博士研究生。
李萌，南京大学城市规划设计研究院有限公司北京分公司的项目经理。
半城市化地区倡导性规划多元主义乡村振兴规划治理汕头市。
1。
倡导性规划理论的内涵及其在我国的本土化实践。
随着我国城镇化发展进入“下半场”，以及国土空间规划改革、乡村振兴等工作的深入推进，我国的规划正面临着变革与创新的挑战。在此背景下，规划开始转变“蓝图式”的增长主义思维，倡导“以人民为中心”理念，并重视人民城市建设。倡导性规划理论为规划提供了经典的“公众参与”和“多元化”思想，对规划产生了深远的影响。在新时期“人民城市”建设的过程中，规划需要回归以人为本的思想，从业者也需站在新的起点上探索倡导性规划理论的应用途径。
1.1倡导性规划的理论内涵：
倡导性规划的理论内涵：多元化与多元主义。
倡导性规划理论是由美国学者Paul·Davidoff提出的。他强调了规划本身的职责和义务，认为传统的自上而下的“精英规划”模式应该转变为以平等和公正为目标，为各种社会团体，特别是社会弱势群体提供服务。规划师应该改变思维方式，提升专业能力，包括综合把握城市政治、经济、社会、文化等制度要素，以及利用多元化思维进行规划引导和沟通。倡导性规划理论的核心要求是规划师摒弃“精英规划”的传统思想，站在客观角度分析多元化利益团体博弈的公共目标，建立求同存异、和谐发展的城市。
在19世纪60年代，多元化思想进一步发展为多元主义思潮。其中，分离渐进理论开创了全新的渐进式规划决策模式，对我国规划的公众参与产生了重要影响。分离渐进理论是对传统理性主义的反思，其提出的“渐进决策”概念清晰地揭示了规划在应对具有高度复杂性和不确定性的公共政策决策方面所具备的现实意义。规划能够推动的决策，更多的是各方面利益的妥协与调和，是一种有限理性决策。渐进式规划决策模式恰恰契合了我国社会巨型系统的复杂性和城乡空间不确定性的特征。
1.2倡导性规划理论在我国本土化实践中的应用
珠三角地区是我国改革开放的前沿阵地，城镇化进程快速推进，城乡规划引入了倡导性规划理论，以增强公共性并促进公众参与。该地区在公众参与方面走在了全国前列。自1998年相关法规条例引入公众参与以来，珠三角地区在规划编制过程中经历了求同存异与多元利益集团的博弈。倡导性规划理论在规划中不断应用，但相关研究表明，乡镇层面的公众参与不足，公众参与仅限于参观规划展馆了解相关信息，决策权仍掌握在少数人手中。原因在于，个人参与度低，公众参与意识薄弱，积极性不高;规划包容度低，导致公众参与难以在乡镇层面发挥作用。
武汉市在推广倡导性规划理论方面的实践已经持续了二十多年。从南岸嘴的规划设计项目到武汉市的总体规划修编，再到洪山广场的改建项目，公众参与的痕迹无处不在。尽管武汉市政府的强有力领导决策使公众参与更多地处于“象征性参与”的尴尬境地，但公众参与仍然是规划过程中的重要组成部分。
1.3.新时期的新趋势与实践需求
1.3.1新趋势：“陪伴式”规划的兴起。
近年来，我国国土空间规划改革不断深化，“五级三类”的规划体系基本建立。为了增强规划的人本属性，各地积极推广“陪伴式”规划。除了《中华人民共和国城乡规划法》中明确的公众参与相关制度，北京、成都等地推出了责任规划师、乡村规划师等“陪伴式”规划服务。一些城市还出台了责任规划师相关准入要求和管理办法等引导性文件。然而，关于如何让规划更高效、不止于“陪伴”，如何建立清晰的基层—上层接口、基层规划成果体系的实施接口、相关意见反馈通道的研究却十分匮乏。
1.3.2新需求：乡村地区和社区层面的倡导性规划理论实践需求
倡导性规划理论的初衷是解决城市公平问题。它认为公众不仅是城市规划管理的被动者，而且是城市管理权力的主动行使者。在乡村振兴的大背景下，我国乡村地区，尤其是庞大的半城市化乡村地区，迫切需要这种理论的支撑。由于社会关系和物质空间高度复杂，半城市化乡村的规划治理面临巨大挑战。因此，笔者认为，即使在半城市化乡村，基层利益团体也应得到重视，快速推进乡村振兴需要将倡导性规划理论应用到基层并开展深度、持续的实践。同时，也需要从基层治理难点出发，探索系统性的实践路径。
2
我国半城市化地区的特征及其规划面临的挑战
2.1我国半城市化地区的普遍特征
在1987年，加拿大地理学家T·G·McGee在研究亚洲发展中国家时，发现原乡村地区(即“Desakota”)在大城市之间的交通走廊地带大量出现。这些地区被称为“
2.1.1区域过渡性特征。
我国半城市化地区具有独特的区域过渡性特征。与传统城乡边缘地带不同，半城市化地区并没有一个具体范围。它在空间上表现为以下特征：代表城市化演变过程与城乡融合过程的特殊经济地理空间，发展受到城市中心和远郊乡村城镇化的双重影响，并且自身具有城镇化潜力。在这种影响下，半城市化区域内出现了大量均质化、扁平化和同质化的发展空间。
2.1.2经济柔性化。
与众不同的是，我国半城市化地区聚集了大量中小微企业。这些企业由于其灵活的生产方式，使得该地区的发展呈现出经济柔性化特征。这种柔性集聚实际上是对半城市化地区不确定性条件的适应。此外，柔性生产经济活动往往与当地社会文化紧密相连，从而形成了多种空间分异效果(图1)。
图1展示了经济柔性化下的空间分异示意图。
2.1.3空间碎片化。
通常，我国半城市化地区的自下而上力量较强，长期缺乏统一协调的规划控制。这种空间增长模式呈现出斑块化和碎片化的特征。由于用地集聚程度极低，用地形态呈现散点状，土地高度混杂，形成了空间困局。此外，半城市化地区的城镇建设空间严重无序，导致大量“灰色区域”涌现，城镇地区环境品质恶劣，“混沌空间”丛生。
2.1.4治理关系化的特征。
半城市化地区的治理具有典型的基于熟人关系的强自组织特征。这种强自组织特征依赖于系统内部要素的相互协调，以实现目标。这种协调往往渗透到土地使用、开发建设、企业生产和基层治理等各个环节。在改革开放初期，这种强自组织特征有效地推动了半城市化地区经济的发展。然而，随着城乡建设规范化和法制化的加强，这种关系化治理模式也给半城市化地区带来了一些问题。
2.2.半城市化地区规划治理的难点
2.2.1方向难点：“大农村”的基本面与集体发展诉求之间的差距
半城市化地区常被描述为“非城非乡”，是当地居民自嘲的“大农村”。与其他大城市或三四线城市相比，半城市化地区存在较大落差。如果制定的目标过高，半城市化地区可能会“够不着”;如果制定的目标过低，发展引导力和管控力不足，存在进一步失控的风险。
2.2.2内容难点：规划思路和方法趋同
在过去，乡村规划常常受到增长主义思维的影响，导致规划内容脱离实际，定位和路径“放之四海而皆准”，布局方案夸张。这样的规划结果往往与蓝图描绘相差甚远，导致半城市化地区公众对规划的接受度普遍较低，也使得乡村基层管理者对规划缺乏积极性。
2.2.3土地难点：乡村有限的指标限制了混杂空间布局的优化。
半城市化地区的土地主要面临两个方面的困难。首先，现有的土地规划在乡村层面的规模限制是总体布局调整的障碍。尽管国家最近出台了乡村振兴三产融合用地的相关规定，但在各地建设指标稀缺的情况下，城市建设指标的优先投放仍然是必然选择。因此，如何精准高效地向乡村投放建设指标是一个新问题。其次，面对半城市化地区乡村集体土地高度混杂的现状，无论是整体改造还是微更新改造，规划都面临着与村集体在利益博弈方面进行共识性协商的挑战。
2.2.4治理难点：乡村/社区规划的效能受到自上而下和自下而上双重期待
目前，各级国土空间规划已经基本实现了对乡村地区的全覆盖。然而，自上而下的规划深度并不能直接指导基层乡村建设，尤其是对于半城市化地区的乡村基层来说。由于其具有较强的自组织特征和复杂的社会关系，基层乡村往往会提出更加多元化的发展诉求。因此，半城市化地区的乡村需要在自上而下和自下而上的治理之间探索符合地方治理逻辑的规划路径。
3保持冷静。
半城市化地区乡村规划治理的需求，在于倡导性规划理论的应用。
3.1基于区域多元发展需求的考虑
半城市化地区的乡村，在经历了长期的“扁平化”和“大农村化”低效发展之后，开始出现了加速发展的实际需求。一方面，国家乡村振兴战略的深入推进，为乡村区域提供了“两山”理论的最佳实践场所。尽管半城市化地区具有乡村向城市过渡的特征，但由于其差异化的地域文化和独特的文化特质，乡村区域仍然具备多元化的本土基础。另一方面，随着电商下乡和“淘宝村”等数字经济的引入，乡村开始意识到“大农村”不再是其永久标签。不同乡村差异化的资源可以转化为引导多元化、特色化发展的红利。因此，从区域层面上分析，乡村的发展需要建立多元化的思维方式，这符合倡导性规划理论。
3.2包容性的多元化需求
对于半城市化地区的乡村治理，需要有一套包容性的规划内容。在半城市化地区的乡村，传统的乡村规划内容往往“失灵”，因为居民更关注自己想要的内容，而不是规划“赋予”的内容。例如，在珠三角地区的某个半城市化地区的乡村，村民的核心诉求是修建几条路来解决村庄对外交通问题。然而，当时的规划团队坚持按照所谓的统一标准，给村民交付了一套农房改造的标准化平面图纸，并未解决道路交通问题，导致村民对规划不满。 在半城市化乡村地区发挥治理作用的前提是打破“一刀切”和“标准化”的内容框架。我们需要倾听地方居民的真正诉求，形成更整体、更弹性、更直观、更持续的多元内容成果体系。这套内容成果体系不会“一蹴而就”，需要结合乡村的发展阶段进行推进，并在乡村治理内容上逐步与居民达成共识。
3.3基于社会需求的多元组织需求。
在半城市化地区，强自组织和复杂社会关系的柔性组织特征影响着乡村规划治理模式。因此，在实施半城市化地区乡村规划时，需要将下沉式的基层沟通与多元组织的参与相结合。同时，半城市化地区长期形成的自下而上的组织模式也需要被扬弃，以尊重和接受灵活的强自组织治理优势。这样，既有的乡村基层组织将成为规划共识的重要力量，通过村民熟悉、可以接受的方式进行规划治理。 因此，在规划治理越接近基层的领域，就越需要综合平衡多元利益诉求，通过渐进、多轮沟通参与的方式，逐步消除分歧，形成阶段性的规划共识方案。在各阶段的方案中，要留出成果延续的接口，最终使半城市化地区的乡村规划从“终极式”的规划蓝图治理转变为基层组织充分参与、各阶段成果稳步渐进实施的动态规划治理。
4岁
半城市化地区乡村规划治理的倡导性探索。
4.1构建“1+N+1”的多元渐进式乡村规划。
治理体系。
笔者结合倡导性规划的理论内核，针对半城市化地区乡村的特点，构建了半城市化地区“1+N+1”多元渐进式乡村规划治理体系(图2)。该体系包括3个阶段的包容性规划工作内容与对应的倡导性规划工作模式。其中，3个阶段的包容性规划工作内容分别为“1个乡村总体发展战略”、“N个基层乡村多元风貌提升设计”和“1组乡村/社区法定化成果接口”，而3个阶段的倡导性规划工作模式分别为议战略模式、解愿景模式和落建设模式。
图2展示了“1+N+1”多元渐进式乡村规划治理体系的框架图。
4.2包容性规划工作要点
4.2.1制定1个乡村的总体发展战略。
规划治理需要对半城市化地区乡村全域进行总体发展战略谋划。具体工作要点包括核心问题判读、规划愿景、规划策略、方案比选和重点发展片区引导(如图3所示)。该阶段工作的核心逻辑是基于乡村个体的问题导向，规划师运用战略思维与乡村基层管理者协商，为乡村的发展提供专业性思考与战略性建议。在与乡村管理者进行多轮充分沟通后，在乡村发展方向、定位、总体布局和配套设施方面形成共识性方案。构建乡村总体发展战略是通过规划手段帮助乡村管理者理清基层治理思路的关键一步，也是推动乡村规划治理的第一步。
图3展示了乡村总体发展战略的内容框架图。
4.2.2N个基层乡村的多元风貌提升设计。
在明确乡村总体战略的基础上，我们需要对乡村进行差异化引导。规划治理的内容应深入到自然村(或经联社)，建立多元目标和多样化的空间，以形成N个基层乡村多元风貌提升设计成果(如图4所示)。例如，对于1个行政村下辖的5个自然村，建议分别开展多元风貌提升设计工作。设计工作应包括自然村战略衔接与传导、发展路径设计和多元成果呈现3个部分。该阶段工作的核心逻辑是通过分解乡村全域战略的核心结论，深入挖掘每个自然村的资源特色，针对性地确定自然村的功能方向，细化用地布局，并以效果图的形式呈现自然村的概念性空间设计。通过贯穿全过程的居民倡导性参与协商，让每个村民都能看到、理解并接受村庄的规划治理方案。
图4展示了N个基层乡村多元风貌提升设计内容的框架图。
4.2.31组乡村法定化成果接口。
乡村规划治理的最终目标是实现乡村总体发展战略和基层村社风貌提升设计成果的法定化。对于如何编制法定化成果，我们建议采取以下方式：对于位于城镇开发边界内(集中建设区)的乡村，可以按照控制性详细规划编制规划接口，并着重明确集中建设区用地的管控条件;对于位于城镇开发边界外的乡村，可以按照实用性村庄规划编制规划接口，并依法确定行政村、自然村内的空间功能和用地边界;对于近期与乡村建设相关的交通、水利、产业、风貌改造等专项项目，可以编制专项规划设计，并依法确定规划接口(图5)。
图5展示了1组乡村法定化成果接口内容框架图。
4.3倡导性规划工作模式，可以改为：
4.3.1讨论战略模式
在乡村总体发展战略的制定阶段，规划师的主要职责是与行政村书记、基层村社负责人以及上一级乡镇书记进行对接。他们应向这些领导传达战略核心结论的思路，并通过基层规划汇报会和沟通会等形式，促进3个主要群体之间的沟通。此外，规划师还应建立一个乡村内部协同的商议机制，以确保战略的制定符合实际情况。
图6展示了战略阶段倡导性规划工作的工作模式图。
4.3.2解决愿景模式。
在基层乡村风貌提升设计阶段，规划师将第一阶段的战略成果转化为各基层村社的发展愿景和技术蓝图，并向行政村、自然村管理者和村民、利益相关方等多元主体进行解析。规划师需要进一步深入到各基层村社，与负责人和村民/居民(代表)进行详细沟通，阐述各基层村社的发展思路和设计效果，并直观地展示规划内容。这一阶段的倡导性规划工作是成功实现半城市化乡村规划治理的关键。规划内容应从平面展示转变为立体展示，通过不断修改完善，形成直观的三维效果图，从而争取基层村社居民对规划的支持。
图7展示了解愿景阶段的倡导性规划工作模式。
4.3.3实施建设模式
规划师在衔接建设项目阶段应充分发挥其专业技能，以推动乡村规划工作的法定化。这种法定化不仅可以作为行动依据，帮助基层建设项目快速落地，而且在科学规范的法定化过程中，规划师的倡导性规划工作还能形成反馈机制。这意味着横向反馈到乡村以优化思路，纵向反馈到乡镇乃至更高级别政府，以推动下一轮乡镇国土空间规划修编工作，形成上下协同的倡导性规划工作模式(图8)。
图8展示了在建设阶段倡导性规划工作的模式图。
5分钟的冥想
汕头市潮南区仙门城社区采用多元渐进式的“1+8+1”规划实践。
5.1仙门城社区的概况以及现存的问题
5.1.1概况介绍。
仙门城社区位于广东省汕头市潮南区西部仙城镇，拥有良好的自然环境，距离潮南区城区16公里，汕头市区50公里。该社区的行政区总面积为6.11平方公里，仙门城社区是仙城镇镇区所在地，下辖8个经联社，总人口约2.9万人。
5.1.2现存问题：
目前，仙门城社区的发展存在3个主要问题。首先，仙门城社区虽然大部分位于仙城镇的现状镇区土地，但由于长期的自主组织发展，社区具有典型的半城市化特征。由于存在土地碎片化、公共服务缺位、“造血”产业能力较低等问题，该区域失去了发展方向(见图9)。
1仙门城社区虽然占据了大部分仙城镇的现状镇区土地，但是长期的强自组织发展使社区具有极为典型的半城市化特征。由于存在土地破碎化、公共服务缺位、产业“造血”能力较低等问题，该区域失去了发展方向(图9)。
2仙门城社区下辖的8个经联社，都存在着土地利用粗放、发展思路不清晰、行动抓手不明确的治理困境。
3仙门城社区拥有众多本地乡贤，他们乐于捐资反哺家乡，助力乡村振兴。然而，由于缺少清晰、直观的乡村规划蓝图，乡村建设项目往往零散且推进缓慢，无法形成合力。
图9显示了仙门城社区土地利用现状图。
5.2“1+8+1”的多元渐进式乡村规划
治理体系的构建。
5.2.1“1”战略：编制《仙门城社区规划与重点片区城市设计》。
《仙门城社区规划与重点片区城市设计》(以下简称《设计》)基于仙门城社区现状，确立了“潮南慢生活休闲目的地，仙城多元活力花园社区”的总体发展定位。从生态景观、社会民生、产业经济、用地布局等方面，明确了发展思路(图10)。同时，对柏翘大道、陈仙公路沿线区域进行了布局引导。最终，明确了社区的发展方向、格局、路径与特色(图11)。
图10展示了仙门城社区的功能布局。
《仙门城社区规划与重点片区城市设计》。
图11：仙门城社区重点片区景观引导图。
《仙门城社区规划与重点片区城市设计》。
5.2.2“8”设计：规划8个经联社的人居环境整治
在规划治理的第二阶段，《设计》细化了第一阶段明确的战略核心结论，并分别引导8个经联社形成各具特色、差异化的乡村振兴蓝图。以浮洋经联社为例，《设计》在分析其现状的基础上提出了“差异协同、持续引导、局部先行”的发展思路。它明确指出，浮洋经联社应紧紧围绕存量进行“三旧”改造，补足公共服务设施，利用局部先行的示范项目形成触媒，改善环境。此外，《设计》还提出了“绿水新村居”的发展目标，并定制了以“生态农业—‘双改’服务建设”为抓手的乡村振兴路径(图12)。
图12显示了浮洋经联社乡村振兴路径图。
《仙门城社区浮洋经联社人居环境整治规划》。
在确定了规划路径之后，《设计》根据经联社的真实尺度，围绕有限的用地空间和周边环境，对微更新进行了空间规划。同时，它还直观地展示了各经联社近期乡村振兴的改造项目。
5.2.3"1"接口：编制核心结论法定化文件——《仙门城社区控制性详细规划》。
在规划治理的第三阶段，我们需要推进实施方案建设的法定化。《设计》将前面两个阶段的成果转化为指导建设的控制性详细规划成果。在这一过程中，我们重点关注设施配套和用地管控方面的成果接口衔接，以确保规划法定化后的建设效果与环境整治效果相符。
6.记录担忧，确定解决方案。
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从规划治理改良的角度来看，本文构建的多元渐进式规划治理体系对于半城市化地区乡村治理具有一定的借鉴意义。然而，在具体实施过程中，我们需要考虑以下问题：首先，长时间的乡村规划贴身服务和深度下沉的沟通强度并非所有乡村规划编制团队都能承受;其次，乡村管理者的综合素质和沟通接受度各不相同，这会对规划治理体系的构建产生较大影响;最后，解决半城市化地区乡村集体土地利用的破碎化问题是完善基层治理的关键。但在现有政策和制度的约束下，基层组织发挥的作用仍然有限。
本文来源于《规划师》杂志，全文发表于2023年4月刊。
