区域协调发展之十——推动黄河流域生态保护和高质量发展

导语：区域协调发展战略是党的十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设全局中，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略。习近平总书记多次深入黄河上中下游9省区进行调研，并发表重要讲话和作出重要指示批示，为黄河大保护大治理指明了方向，提供了根本遵循。

在2020年10月，中共中央和国务院联合发布了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，对黄河流域生态保护和高质量发展进行了全面而系统的部署。2021年10月22日，习近平总书记在山东济南主持召开了深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，并发表了重要讲话。他强调，保护大自然是关键任务，需要通过打好环境问题整治、深度节水控水、生态保护修复攻坚战来改善流域生态面貌，并确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。2021年11月，中共中央和国务院联合发布了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，将打好黄河生态保护治理攻坚战确定为标志性战役。根据国家“十四五”规划《纲要》和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，推进建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。

为了更好地宣传区域协调发展战略，本文对黄河流域生态保护和高质量发展的近期成效、未来发展重点任务以及相关政策等方面进行了全方位报道。

黄河流域一直是中国的农业经济开发地区。上游的宁蒙河套平原、中游的汾渭盆地以及下游的引黄灌区都是主要的农业生产基地之一。加快黄河上中游地区的开发建设，逐步帮助贫困人口脱贫致富，对于改善生态环境，实现经济重心从东部向中西部转移的战略部署具有重大意义。

多年来，我国一直坚定地走绿色发展道路。我们充分发挥国家政策的支持引导作用，致力于保障黄河的长治久安，改善黄河流域的生态环境，优化水资源配置，促进全流域的高质量发展。同时，我们致力于改善人民群众的生活，保护传承并弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。

关于黄河流域发展的现状，我们需要了解一些基本情况。

习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，亲自谋划、部署、推动这一重大国家战略。这是党中央着眼长远作出的重大决策部署。在国家“十四五”规划《纲要》和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中，推进建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区被提出来。

党中央和国务院高度重视黄河立法工作。《黄河保护法》的出台为全面推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了坚实的法治保障。黄河流域最大的矛盾在于水资源短缺。《黄河保护法》将水资源作为最大刚性约束，围绕取用水总量控制、工业和农业节水、非常规水利用等作出明确规定。它提出了许多包含制度创新并且务实管用的举措，重点在三方面取得了积极进展。

首先，我们建立了完善的顶层设计。根据《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的规定，强化水资源的节约集约利用，并印发了黄河流域水安全保障、水资源节约集约利用等专项规划，推动全流域深度节水控水。此外，我们还印发了《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》，支持宁夏在落实“四水四定”、加强节水控水等方面进行先行先试，积累经验。

其次，强化水资源的刚性约束。开展取用水管理专项整治行动，对78.5万个取水口进行核查登记。对13个地表水超载地市和62个地下水超载县暂停新增取水许可审批。推进34处大型引黄灌区节水改造和高标准农田建设，减少水稻、高耗水蔬菜等种植面积，深化农业水价改革。

三是科学地配置全流域的水资源。我们优化调整了《黄河可供水量分配方案》，并细化完善了干支流水资源分配，以持续提升配置效率。黄河已经彻底摆脱了断流的危机，并实现了连续23年不断流。此外，黄河还持续向黄河三角洲、乌梁素海、库布齐沙漠、白洋淀等重要生态区域进行补水。近三年来，黄河的年均入海水量已经超过了300亿立方米，是上世纪90年代的十几倍。

2023年5月，中国农业发展银行通过公开招标方式，面向全球投资者成功发行了70亿元5年期支持黄河流域生态保护和高质量发展主题债券。此次发行的债券发行利率为2.71%，认购倍率为5.48倍。农发行表示，此次发行得到了农业银行、浙商银行、建设银行等多家机构的支持。募集资金将主要用于支持黄河流域河湖生态保护治理、减污降碳协同增效、城镇环境治理设施补短板、农业农村环境治理和生态保护修复的贷款投放。近年来，农发行不断加大对黄河流域生态保护的信贷支持力度，并不断提升金融服务质效。2023年，预计农发行将投放不低于900亿元人民币的黄河流域生态保护相关贷款，重点支持水利建设、生态环保和改善农村人居环境等领域，进一步打造“水利银行”的特色品牌。

促进黄河流域生态保护与乡村振兴的融合发展。

黄河流域是中华文明的发源地，也是我国重要的生态屏障区域。促进黄河流域生态保护与乡村振兴融合发展，肩负着生态文明建设和乡村振兴等国家战略的重大使命，具有重要的时代价值和战略意义。

建立黄河流域“三生”空间综合调控体系，加快推动流域发展总体规划和各类专项规划编制，完善黄河治理法律体系，落实黄河流域主体功能区规划，划定流域生产、生活、生态空间开发管制界线。加强跨省区监管体系机制建设，预留必要的生态资源开发利用空间，分区分类管控。

推动水系统治理与美丽乡村建设融合发展。构建服务乡村振兴的黄河流域农村水系统治理框架，探明水资源在不同功能需求下的高效利用途径，形成示范性水资源高效利用策略。

建立生态脆弱区动态评估体系和响应机制，统筹山水林田湖草沙系统治理。加强“生态脆弱区植被的自然或人工演替规律”和“黄土高原土壤流失的合理阈值”等基础科学研究，探索以自然恢复为主的生态脆弱区动态评估体系和响应机制。

创新黄河流域乡村振兴体制机制。我们应建立一个涵盖“生态—资源—环境”全要素的流域监测体系、流域综合协调机制和立体化多元化的流域生态补偿机制。同时，我们应整合区域乡村振兴乡镇数据库，逐步开展乡村振兴的系统评价和科学考核试点。

促进能源技术和绿色富民产业的协同创新，对于黄河流域的可持续发展至关重要。在上游地区，我们将致力于打造绿色循环产业体系，推进农牧业绿色发展，并积极发展新材料、新能源等新兴产业。中游地区将以能源化工基地为依托，推动产业技术向清洁化、低碳化发展。下游地区则将持续推进现代化农业和节水农业的发展，提高农业综合生产能力、风险应对能力和国家粮食安全保障能力。

未来，我们将充分融入区域发展和产业发展，将黄河文化的传承和保护作为重点，加快推进黄河文化资源调查认定和黄河文化遗产廊道建设。同时，我们将大力发展黄河文化旅游业，打造乡村旅游，通过美丽生态和深厚文化来振兴乡村。

推动黄河流域实现“双碳”目标，是彰显跨区域协调发展成果的标志性举措。

2023年4月，中共中央党校与社会科学文献出版社联合发布了《黄河流域发展蓝皮书：黄河流域高质量发展及大治理研究报告（2022）》。蓝皮书指出，推动黄河流域“双碳”目标是彰显跨区域协调发展的标志性成果。黄河流域“双碳”目标不仅是关系本区域内经济社会发展的系统性变革，也是关系全国推动实现“双碳”目标的重要环节。 黄河流域是全国重要的能源和电力基地，其中陕西、山西和内蒙古是全国重要的煤炭资源基地。“双碳”目标的实施将直接影响黄河流域的资源开采和能源开发利用，并影响全国能源资源的保供和经济发展。同时，黄河流域大多是经济欠发达和相对落后的地区，既是巩固脱贫攻坚成果的重点区域，也是实现共同富裕的短板和弱项所在。因此，黄河流域必须在实践中落实“双碳”目标，以促进本地区经济社会的发展，并为全国高质量发展做出贡献。 为了实现这一目标，我们需要坚持全国一盘棋的原则，加强与其他区域的合作，共同推进黄河流域“双碳”行动。我们需要加强与长江经济带、京津冀、长三角等区域在绿色技术创新、能源资源开发和新兴产业培育等方面的合作，推动资源节约和能源低碳绿色发展，以实现共同富裕和全国高质量发展。

推进黄河流域工业绿色发展。

2023年1月，四部门联合印发了《关于深入推进黄河流域工业绿色发展的指导意见》。该方案明确提出，到2025年，黄河流域的工业绿色发展水平将明显提升，产业结构和布局将更加合理。全面完成城镇人口密集区危险化学品生产企业的搬迁改造，传统制造业能耗、水耗、碳排放强度将显著下降。工业废水循环利用、固体废物综合利用、清洁生产水平和产业数字化水平将进一步提高。绿色低碳技术装备将广泛应用，绿色制造水平将全面提升。

根据《指导意见》，未来我们将重点推进黄河流域工业绿色发展。我们将推动产业结构布局调整、水资源集约化利用、能源消费低碳化转型、传统制造业绿色化提升和产业数字化升级等方向。到2025年，我们将在黄河流域创建60家节水标杆企业和30家节水标杆园区，遴选20家水效领跑者企业和10家水效领跑者园区。同时，我们将推动电能占工业终端能源消费比重达到30%左右。

沿着黄河流域的各省正在推动区域的高质量发展。

甘肃省正在开展黄河流域水资源保护的专项行动。

为了促进全省黄河流域水资源的保护和节约集约利用，甘肃省水利厅与甘肃省检察院联合印发了《关于开展黄河流域水资源保护专项行动的通知》。根据该决定，从5月到12月，沿黄9市(州)66个县(区)将开展黄河流域水资源保护专项行动。专项行动的重点是打击9类水资源保护方面的突出违法行为，包括未经批准擅自取水、未经批准擅自建设取水工程、未按规定安装取水计量设施、不执行取水量限制决定、违反生态用水管理要求、不依法履行监管职责等。

通过开展违规取用水专项整治，强化监管执法司法协同，加强水行政执法与检察公益诉讼协作，我们将依法整治黄河流域各类违法取用水问题，加快推动有关问题整改。我们将从严落实水资源刚性约束制度，有效规范全省黄河流域水资源节约、保护、开发、利用，有力维护涉水国家利益和社会公共利益，助推甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展。

支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展的先行区。

2022年4月，国家发展改革委发布了《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》的通知。

宁夏是全国唯一一个全境属于黄河流域的省份。它拥有优越的区位、丰富的能源和特色产业，但也面临着水资源短缺和生态脆弱的挑战。宁夏的宁东能源化工基地和引黄灌区等地区发展基础较好，但巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。《实施方案》明确了到2025年先行区建设取得重要进展的目标。宁夏将全面实施水资源刚性约束制度，提高节约集约利用水平，减少单位地区生产总值用水量15%以上。同时，宁夏将加强生态保护修复，森林覆盖率达到20%，草原综合植被盖度达到57%，黄河干支流水质持续改善。此外，宁夏还将在确保能源安全的前提下，严格控制煤炭消费量增长，提高煤炭清洁高效利用和煤电降耗减排水平，实现能耗强度下降15.5%、可再生能源装机占比达到55%等目标。此外，宁夏的自然资源等重点领域改革也将稳步推进，为经济社会高质量发展做出新贡献，并形成可复制、可推广的经验。

:山东向河南支付了1.26亿元的生态补偿资金。

辑:在2021年，山东和河南两省签订了一份《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，这是黄河流域首个跨省流域生态补偿协议。根据《协议》的规定，如果监测断面水质年均值在III类以上，山东将给予河南6000万元的补偿资金;如果水质类别恶化，则河南将给予山东6000万元的补偿资金。

辑:自《协议》签署以来，黄河入鲁水质一直保持在II类水质以上，主要污染物指标稳中向好。受益于此，山东积极履行约定，向河南省支付生态补偿资金。然而，黄河流域面积广大，生态环境影响因素众多，仅靠单打独斗难以彻底解决保护与治理难题，跨区域协同治理势在必行。

黄河流域生态保护和高质量发展面临着一些挑战。

首先，黄河流域面临着诸多问题，包括黄河水源涵养功能不足、水资源短缺、水沙关系不协调、下游河势游荡以及“二级悬河”严峻等。这些问题都需要研究径流、洪水和泥沙变化趋势，以明确用水底线。同时，我们还需要攻克深度节水、水沙精准预报与调控、防洪减灾等瓶颈技术，以解决流域内的水问题。

其次，针对黄河流域生态脆弱区分布广泛、类型多样、容易退化、恢复困难且速度缓慢的问题，我们应该集中精力关注上游青藏高原、中游黄土高原和下游河道与三角洲地区，开展关键技术研究，以解决区域生态修复和生态功能提升的问题。

第三，针对流域水环境承载力低下、能源工业集聚、环境污染积重难返的问题，我们需要开展水体和土壤(地下水)污染防治、危废处置、大气污染防治等方面的技术攻关。

第四点是针对流域智慧管理水平不高、各省区高质量发展不充分、产业倚能倚重、低质低效等问题，需要开展智慧流域、农业、能源、文化等关键技术和产业模式研究。

五是围绕全流域水源涵养、深度节水、生态保护与功能提升、产业发展、污染治理和智慧黄河构建，我们亟需创建一批技术示范区，以推动科研成果的应用和辐射推广。

下一步，我们应当关注高质量发展的方向。

应紧密结合当前经济社会发展形势，统筹保护与发展，既要打好生态保护治理攻坚战，又要积极服务于"六稳"。六保"

首先，我们要注重重大工程。我们要与“十四五”规划相衔接，谋划实施一批重大工程。我们将推进山水林田湖草沙一体化保护修复，实施黄河源、祁连山、若尔盖—甘南、黄土高原、秦岭、贺兰山等重点区域的生态保护和修复重点工程。同时，我们将加强地下水污染防治，建设一批化工园区地下水污染风险管控工程。我们还将推动重点行业实施清洁生产改造，并沿黄工业园区全部建成污水集中处理设施。 其次，我们要支持危险废物处置设施建设，并补齐医疗废物收集处理设施的短板。我们还将大力推进城中村、老旧城区、城乡结合部污水管网建设与改造。此外，我们还将加强尾矿库污染治理，并建设流域及地方环境应急物资库。

其次，我们应该注重政策创新。在打好黄河生态保护治理攻坚战的过程中，我们应该更多地采用经济、市场、法治和科技等手段。我们应该加快推进黄河保护立法，严格落实生态环境损害赔偿制度，并在环境高风险领域依法建立实施环境污染强制责任保险制度。我们应该推动企业依法披露环境信息，加大对重点生态功能区的转移支付力度，并健全黄河干流和主要支流的横向生态保护补偿机制。我们应该支持和激励各类金融机构开发减污降碳的绿色金融产品，加快推进碳排放权、排污权、用水权等市场化交易，并逐步建立生态产品价值实现机制。我们应该开展黄河流域生态保护和高质量发展科技创新行动，实施减污降碳协同增效技术攻关。

第三，我们注重试点示范。通过试点带动和示范引领，我们在黄河生态保护治理相关领域建立了新的机制和模式。我们将在多个层次上开展区域、城市、园区和企业的减污降碳协同创新试点，并选择一些“无废城市”进行协同增效试点。此外，我们还将开展区域再生水循环利用试点示范，并在缺水地区开展再生水循环利用试点示范。我们还将开展生态环境导向的开发模式试点，支持沿黄城市参与气候投融资试点，并开展生态环境智慧监测创新应用试点和碳监测评估试点。我们鼓励有条件的地区开展行业、园区和产业集群整体清洁生产审核试点，并推进生态保护红线监管试点。最后，我们还将开展历史遗留矿山污染状况调查评价，以推动黄河流域生态环境的持续改善。

黄河流域生态保护和高质量发展相关政策。

在2022年11月，科技部发布了《黄河流域生态保护和高质量发展科技创新实施方案》。

《实施方案》确定了2025年、2030年和2035年的主要目标。到2035年，我们将实现流域系统治理、智慧黄河场景构建和水工程联合调度的整体跨越，并支撑全面实现流域生态环境和水沙过程要素的智慧化监测和管理。

《实施方案》提出了6项具体行动，包括水安全保障关键技术攻坚行动、生态保护关键技术攻坚行动和环境污染防治关键技术攻坚行动。这些行动旨在解决流域内水安全、生态保护和环境污染防治等关键技术问题。其中，深度节水、水沙精准预报与调控、防洪减灾等瓶颈技术将得到重点攻克。

2022年6月，生态环境部等四部门联合发布了《黄河流域生态环境保护规划》。

《规划》旨在解决黄河流域突出的生态环境问题，提出到2030年，生态环境质量将明显改善。黄河流域生态安全格局将初步构建，产业结构和空间布局将得到优化，环境和气候治理能力将得到系统提升。同时，生态环境监管体系将全面建设，生态环境保护体制机制将进一步完善。通过这些努力，黄河流域生态环境突出问题将从根本上得到有效解决，二氧化碳排放将于2030年前达峰，生态系统质量和稳定性将全面提升，现代环境治理体系也将基本形成。这将使人民群众的幸福感、获得感和安全感显著增强。

《规划》提出了7个方面的重点任务。首先，优化空间布局，加快产业绿色发展。其次，推进三水统筹，治理修复水生态环境。第三，加强区域协作，实现减污降碳协同增效。第四，加强管控修复，防治土壤地下水污染。第五，坚持生态优先，实施系统保护修复。第六，强化源头管控，有效防范重大环境风险。第七，构建治理体系，提升治理水平。

2023年5月，生态环境部发布了《2023—2024年黄河流域“清废行动”正式启动》。

自2021年起，生态环境部已连续2年在黄河流域组织开展“清废行动”，旨在全面排查整治黄河干流及部分支流的固体废物倾倒情况。该行动共排查了9个省份和55个地市，总面积约13.3万平方公里，累计排查出2049个问题点位，清理了8888.2万吨各类固体废物。

在2023-2024年，生态环境部将在巩固2021-2022年黄河流域“清废行动”成果的基础上，进一步加强整治力度。此次排查整治将涵盖黄河流域9省的重要支流、湖库、工业园区、自然保护区和风景名胜区等区域，总面积近20万平方公里。通过此次排查整治，我们将不断推进黄河流域“清废行动”的进程。

在2022年9月，生态环境部发布了《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》。

《行动方案》提出了到2025年黄河流域生态系统质量和稳定性稳步提升的目标。干流及主要支流的生态流量得到了有效保障，水环境质量持续改善，污染治理水平得到了明显提升，生态环境风险得到了有效控制。共同抓好大保护、协同推进大治理的格局基本形成。

主要任务分为五个部分。首先是河湖生态保护治理行动，旨在推动河湖水生态环境保护，加快消除污染水体，保障生态流量，推进入河排污口排查整治，加强饮用水水源地规范化建设，加强地下水污染防治，严格控制环境风险。其次是减污降碳协同增效行动，强化生态环境分区管控，加快工业企业清洁生产和污染治理，强化固体废物协同控制与污染防治，推进污水资源化利用。第三是城镇环境治理设施补短板行动，推进城镇污水收集管网补短板，加强污水污泥处理处置，综合整治城市黑臭水体。第四是农业农村环境治理行动，加强农业面源污染防治，强化养殖污染防治，加快农村人居环境整治提升，推进农用地安全利用。最后是生态保护修复行动，维护上游水源涵养功能，加强中游水土流失治理，强化下游及河口综合治理和保护修复，加强生物多样性保护，强化尾矿库污染治理。

2022年7月，国家文物局发布了《黄河文物保护利用规划》。

到2025年，我国将完成对黄河文物资源的调查，并建立数据库。同时，发布一系列重要黄河文物名录，包括考古发掘文物、革命文物和非物质文化遗产等。在第三次全国文物普查的基础上，我们将以黄河沿线文物保护单位为重点，重点关注古遗址、古墓葬、石窟寺、古建筑、近现代重要史迹及代表性建筑。适当兼顾黄河故道地区，全面开展黄河文物资源专项调查，深入了解黄河文物的数量、类型、分布、特征及保护利用状况。

《规划》明确提出，我们应构建黄河文物展示体系。该体系以黄河文物为主要载体，协同黄河水利遗产、农业文化遗产、交通遗迹、历史文化名城名镇名村和传统村落等。通过“人类发源”“文明历程”“生产生活”“水利遗产”“水陆交通”“艺术荟萃”“民族融合”“人文景观”“革命传统”九大价值主题为主线，形成黄河文化的重要展示节点。

2022年8月，财政部发布了《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》的通知。

为了建立一个以财政投入和市场参与为总体导向的资金多元化利用机制，财政部印发了《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》。具体措施包括：设立黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金，用于支持沿黄河省区统筹做好加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展;建立黄河流域生态保护和高质量发展多元化投入格局，研究设立黄河流域生态保护和高质量发展基金;通过中央财政统借统还外贷资金给予支持，积极利用世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际金融组织和外国政府贷款，支持沿黄河省区开展生态环境保护与修复、绿色农田建设和农业高质量发展、沙化土地可持续治理等项目。

编辑整理：张婷